lunes, 12 de diciembre de 2011

EL SUEÑO DE PETRO FRENTE A LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN COLOMBIA UNA EXPERIENCIA DEL “NO TODO VALE”

Colombia, como el resto de las democracias occidentales, muy pocas veces elije a sus líderes con base en sus propuestas, en su plan de gobierno, o en lo que anuncia que va a hacer; pareciera como si se asumiera que esas “promesas” son cosa de los políticos, y que no tienen un efecto vinculante.

Una de las propuesta del entonces Candidato a la Alcaldía Petro, era la fusión de las empresas de servicio público de Bogotá, con el objeto de que las empresas deficitarias, pudieran capturar los beneficios de las empresas superavitarias, y de esa manera mejorar la tarifa al usuario final, propuesta que realmente muy pocos conocían, y que no se ventiló en los debates.

Es importante analizar la propuesta desde el punto de vista de los mercados ( y por ende de los inversionistas), de los objetivos, y finalmente desde el punto de vista jurídico, para que no se diga que este es un documento leguleyo.

Así, desde la perspectiva de los inversionistas, hay que recordar que cuando se hizo la vinculación de capital privado a las empresas Emgesa y Codensa, la EEB estaba quebrada, fundamentalmente por los sobrecostos que generó la supuesta corrupción del Guávio, que incluso amenazaba a la Nación en la medida que era garante del crédito.

El esquema ideado fue muy interesante, porque permitió que se vincularan recursos importantes para prestar los servicios de generación y distribución de energía eléctrica, se vinculó igualmente una gestión privada eficiente, dentro de un modelo de regulación del Estado, que en su momento era incipiente, pero que ha demostrado con creces ser exitoso y generar beneficios para los usuarios.

Ese proceso además, permitió que el Distrito se beneficiara de recursos importantes de inversión, con los cuales se han hecho obras, como las pocas que hoy tiene para mostrar Bogotá; esos recursos a su vez, le permitieron a la EEB salir de la difícil situación financiera, y convertirse en un gran inversionista, al punto que hoy en día es dueño de TGI, una de las dos transportadoras más importantes del país, tiene el 15% de Promigas, inversiones en el Perú, sin contar con los proyectos de transmisión eléctrica que viene haciendo en Centro y Sur América, inversiones todas que le generan al distrito entre COP 250 mil y 500 mil millones al año para inversión.

En ese sentido, Petro se equivoca al afirmar que el modelo no ha sido exitoso, por lo menos en energía eléctrica.

Desde el punto de vista de los inversionistas, sin embargo, el asunto es muy diferente; la posición de Petro implica un cambio súbito de las reglas, que sin duda tiene efectos frente a estos; Petro debe respetar que los inversionistas tienen derechos, y que éste no puede alegremente ir desconociéndolos, ni a los que compraron acciones de EEB en la bolsa de Bogotá, ni tampoco a los institucionales representados en los fondos de pensiones.

Esto puede tener repercusiones serias, desde el punto de vista de credibilidad; ¿Quién en el futuro participará en la compra de acciones de la EEB, si su estabilidad está sujeta al humor el alcalde de turno?


LOS OBJETIVOS

En lo que tiene que ver con los objetivos de la estrategia, éstos son claros y pretenden básicamente hacer lo que se conoce como un subsidio cruzado a través del cual, los excedentes de una unidad de negocio sirven para cubrir los déficit de otra unidad de negocio; en este caso puntual, pasar los excedentes de la EEB (La Vaca Lechera), a la ETB (El hoyo negro en expansión) y las EAAB (Hoyo Negro viejo)

Lo primero que habría que decir, es que ese mismo objetivo lo puede lograr via presupuesto, básicamente destinando los excedentes que recibe por parte de la EEB, y pasarlos a las otras empresas; esto no es un proceso complejo, aunque si requiere las discusiones políticas del caso; esta es la verdadera y única forma en que el objetivo se puede lograr, ya que el Alcalde es libre de determinar que porcentaje de subsidios concede a las poblaciones menos favorecidas.

Lo segundo que habría que decir, es que el medio planteado para lograr el objetivo en sí mismo (es decir la fusión), no solo no agrega valor sino que resta; en efecto, estaría mezclando una empresa rentable y con proyección, con empresas mayoritariamente públicas, altamente afectadas por los vicios propios del sector público y teóricamente deficitarias.

Lo razonable sería, en el caso de la EAAB por ejemplo, reducir los costos de prestación del servicio, mejorar la eficiencia de la empresa y en general, hacer lo que cualquier accionista o propietario haría; a modo de referencia, la CRA en documentos publicados afirma por ejemplo, que un ingeniero de cierto nivel, cuesta 14 veces más en la EAAB que en Manizales, diferencias que se explican por las prebendas de carácter sindical que tienen los trabajadores de la EAAB. Esto claramente afecta ciertos sectores de izquierda, donde se aplica la máxima según la cual lo “tuyo es mío y lo mío es mío”, que claramente apoyan a Petro.

En el caso de la ETB, el tema es aún peor, porque este es un sector en competencia, donde se requieren grandes capitales y donde juegan los grandes cacaos mundiales, incluyendo el más rico del mundo. ¿Tiene sentido que el Estado este invirtiendo allí? ¿Agrega algo de valor? La respuesta es claramente no.


LOS ARGUMENTOS JURÍDICOS

Desde el punto de vista jurídico, el asunto resulta mucho más interesante; la ley 142 fue expedida bajo el supuesto que era preferible tener empresas unipropósito, ya que de esta manera se reducen las barreras de entrada a la competencia, y por ende, recursos de capital a las diferentes actividades; esto es teoría microeconómica pura y comprobable.

Las empresas integradas como EPM se mantuvieron, en la medida que fueron viables financieramente; otra integrada como EMCALI sucumbió y debe pensar en deshacerse de negocios si quiere salvar los pocos rentables que le quedan.

Ahora bien, integrar las empresas para generar subsidios cruzados está claramente prohibido en la ley, por las mismas razones antes expuestas; en efecto, la ley señala respecto de este tipo de subsidios lo siguiente:

“Las comisiones de regulación podrán obligar a una empresa de servicios públicos a tener un objeto exclusivo cuando establezcan que la multiplicidad del objeto limita la competencia y no produce economías de escala o de aglomeración en beneficio del usuario. En todo caso, las empresas de servicios públicos que tengan objeto social múltiple deberán llevar contabilidad separada para cada uno de los servicios que presten; y el costo y la modalidad de las operaciones entre cada servicio deben registrarse de manera explícita.”

Y más adelante, el artículo 73 señala claramente lo siguiente:

“73.13. Ordenar que una empresa de servicios públicos se escinda en otras que tengan el mismo objeto de la que se escinde, o cuyo objeto se limite a una actividad complementaria, cuando se encuentre que la empresa que debe escindirse usa su posición dominante para impedir el desarrollo de la competencia en un mercado donde ella es posible; o que la empresa que debe escindirse otorga subsidios con el producto de uno de sus servicios que no tiene amplia competencia a otro servicio que sí la tiene; o, en general, que adopta prácticas restrictivas de la competencia.”

Como el objetivo claro ya fue puesto de presente por el Alcalde electo, la probabilidad que la SIC apruebe la fusión son cercanas a 0%, salvo que exista el compromiso de no hacer esos subsidios cruzados, lo que implicaría perder la razón de ser de todo este alboroto.

ASPECTOS FINALES

Esta situación lleva consigo una reflexión que los Colombianos deberíamos hacer, respecto de las empresas de naturaleza pública en sectores privados, o en inversiones privadas del Estado, y es que éstas deben estar protegidas de los vaivenes políticos, para que sean viables en el largo plazo.

Es válido sin duda, que un Alcalde establezca que es preferible que se invierta en gasto social, en vez de hacer inversiones en acciones o empresas; lo que no es válido es que estas cuestiones se ventilen cuando ya todo está hecho, por decisiones políticas anteriores; la institucionalidad implica respetar las reglas, aún cuando éstas no convengan en el corto plazo.

El éxito de Lula se produjo fundamentalmente, porque dentro de las reglas, enfocó los recursos públicos al gasto público social, sin irrespetar a los inversionistas, ni a los tenedores de bonos ni a los accionistas; este debería ser objetivo de Petro, pero no bajo la regla del “todo vale”, porque puede llevar al traste su propio mandato.

Estas empresas deben ser protegidas, de manera que se preserve igualmente el patrimonio público; una forma de protegerlas es aceptar que las funciones del Estado, no son compatibles con el ánimo de lucro de las empresas privadas. Si el Estado quiere ser accionista, debe comportarse como tal, y buscar el bienestar de la empresa, y a través de ésta el suyo propio.

lunes, 21 de febrero de 2011

EL REGULADOR ELÉCTRICO COLOMBIANO ¿REGULADOR DE RIESGO FINANCIERO?

Por
ANGEL CASTAÑEDA MANRIQUE
(acastanedam@castanedayvelasco.com)


Como reacción al problema de un comercializador independiente de energía, que se quebró recientemente, fundamentalmente por su posición dentro de la bolsa y su pobre cubrimiento de riesgo, el regulador colombiano de energía eléctrica (CREG) se encuentra evaluando una reforma a las reglas de funcionamiento de las garantías de la industria, en parte como respuesta a muchas voces del sector que acusan a la regulación de no poner la suficiente atención al tema, y a la, en teoría “pobre regulación” en materia de garantías del sistema eléctrico colombiano.

Para poder abordar ésta y cualquier discusión regulatoria, es preciso tener la objetividad suficiente para mirar el bosque, y no dejarse llevar por el árbol, principio éste que asegura una perspectiva integral y de largo plazo, en vez de soluciones cortoplacistas que en últimas terminan siendo incompletas y que pronto entran en desuso.

En este orden de ideas, debe analizarse la historia, cual es el problema y si el problema es o no del regulador, tal y como me permito desarrollar a continuación:

Como se desprende de la Resolución CREG 24 de 1995, el diseño original de las garantías, si bien era incompleto, era una condición para participar en el mercado, y además, tenía una relación con la capacidad contratada del agente dentro del mercado.

Fue en el año de 1998, cuando el ASIC y la CREG se enfrentaron a un problema de tipo político, que en estricto sentido no debió ocurrir; la mayoría de las electrificadoras del propiedad del Gobierno Nacional, no tenían la posibilidad de cumplir con esas garantías, y además eran las que más expuestas se encontraban al riesgo de bolsa, en la medida que no todos los generadores se atrevían a asumir el riesgo de cartera. Si se mantenía la regla, hubiese habido que apagar la mitad del país, con los consecuentes protestas derivadas de la misma, lo cual obviamente podría poner en riesgo tanto el sistema, como el modelo mismo.

La CREG entonces, por iniciativa del ASIC (Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales), decidió modificar el régimen de garantías, introduciendo el esquema de limitación de suministro en el mercado mayorista, que era básicamente una suspensión parcial por horas del servicio, escalada en el tiempo, que en realidad era una solución política más que regulatoria, en la medida que buscaba darle un espacio al Gobierno Nacional para poner la garantía respectiva, o de resolver la privatización de las mismas.

La historia muestra que el Estado jamás puso la garantía, las empresas distribuidoras y comercializadoras fueron intervenidas por la Superservicios, y finalmente el mercado tuvo que conformarse con aquello que le correspondía de las liquidaciones de los cascarones respectivos.

Posteriormente, para el año 2005 aproximadamente, se quebró el primer comercializador independiente, que era conocido en el mercado por hacer operaciones “under the counter”, a través de la cual obtenía grandes réditos que hoy en día realmente nadie sabe donde están.

En el año 2003, la CREG modificó parcialmente la resolución 116 de 1998, complementando los mecanismos de limitación de suministro.

Finalmente llegamos al caso del comercializador del Niño 2010- 2011, donde el esquema de garantías falló, la muerte del agente se extendió de manera inncesaria en el tiempo permitiendo que se contagiara el mercado, la SSPD decide no intervenir, y finalmente el mercado y los agentes terminaron con una deuda de considerables proporciones de dudoso recaudo.

Si bien la CREG ajustó los esquemas de garantía, conforme se iba desarrollando la regulación, el principio fundamental se mantuvo a lo largo del tiempo y en ese sentido, la regulación probó ser ineficaz a la hora de detectar un comercializador con alto riesgo de caída o de incumplimiento.

Si se tiene en cuenta las experiencias pasadas, el problema entonces no es de respaldo patrimonial (que sin duda lo tenían las electrificadoras públicas), sino por el contrario de una adecuada gestión de riesgos.

Dicho lo anterior, cabe preguntarse entonces, si la labor del regulador de energía eléctrica, es el de regular la gestión de riesgos, y si el papel del ASIC es el de verificar esas garantías o si por el contrario, su papel es asignarle esos riesgos realmente a quien puede manejarlos y quien además tiene la infraestructura y el conocimiento para hacer este tipo de actividades.

Los que creen que la CREG debe determinar los esquemas de garantía dentro del sector, no están viendo realmente el bosque, sino el árbol, y tal vez, están viendo en el actuar futuro del regulador, una forma elegante de deshacerse de la competencia, básicamente ahogando a los comercializadores independientes, lo cual se lograría convenciendo al regulador de levantar la barrera de entrada al mercado (contrario a lo que determina la teoría para fomentar la competencia), impidiendo que los agentes existentes se sostengan, o que otros entren simplemente porque no pueden cumplir con los requisitos mínimos del asunto, como lo es un patrimonio técnico mínimo.

En cualquier caso, el discurso oficial no es del eliminar la competencia, sino otro muy convincente, que es que los agentes que entren al mercado deberían tener la capacidad de cumplir con sus compromisos y en ese sentido, debería tener patrimonios técnicos mínimos, respaldos y demás, a la mejor forma de Basilea I en el sector financiero, que probó ser insuficiente para prevenir y menos solucionar la crisis financiera mundial derivada del mercado de subprime.

Los que creen que el regulador eléctrico no sabe de gestión de riesgos (como en efecto lo ha demostrado) y que en cualquier caso, existen manos más calificadas, nos inclinamos por una solución que tenga en cuenta el bosque, y no el árbol.

En efecto, la CREG no sabe (y no tiene porque saber y por lo mismo no puede ser el culpable del tema)de los mecanismos de cubrimiento de riesgos que de un lado, garanticen que los agentes cumplan con sus compromisos y de otro lado, permitan la sana competencia con un mayor número de agentes; para eso existe toda una infraestructura estatal materializada en la Superfinanciera, el Autoregulador del Mercado de Valores, y en general, en todos los recursos que se invierten en el sector financiero con ese propósito.

Este tipo de soluciones, traslada el riesgo financiero a los profesionales en este tipo de soluciones, que es el sector financiero precisamente, que es el verdadero respaldo para los agentes del mercado y por supuesto para los usuarios.

Si por ejemplo, la misma garantía de un agente en el Mercado Mayorista de Energía, fuera la misma para por ejemplo DERIVEX, (que tiene la Cámara de Riesgos Centralizada), el regulador lograría solucionar el problema de cobertura de riesgos del mercado, al tiempo que proveería a las empresas participantes, con un mecanismo de cobertura que es totalmente complementario.

En ese sentido, si todos los agentes, comecializadores puros o no, son evaluados por su agente del sector financiero, que de acuerdo con su leal saber y entender, le provee con una garantía, que tiene unas reglas claras y explícitas de ejecución esto tendría los siguientes beneficios:

Haría que el acreedor siempre estuviera respaldado y al mismo tiempo, se le de liquidez al mercado.

El regulador no tendría que sacrificar su objetivo de promover la competencia y en ese sentido, no obstruiría más de lo necesario la creación de nuevos agentes dentro del mercado.

El ASIC por su parte, no estaría asumiendo funciones que no le corresponden, como las de evaluar, calificar, endosar y demás, garantías de los agentes.

Los comercializadores independientes de forma natural, recurrirían al mercado público de valores, para obtener los respaldos necesarios, brindado de esta manera un tipo de inversión alternativo a los ahorradores.

Adicionalmente, acabaría con el “beta” de riesgo de cartera que por muchos años, ha justificado el diferencial de precio entre empresas que atienden el mismo tipo de mercado, que es en parte el propósito original del MOR.

Por el contrario, determinar un patrimonio técnico y un índice de liquidez, con las reglas contables actuales, llevaría indefectiblemente al mismo problema que en su momento se tuvo con las electrificadoras, y en ese sentido tendríamos compañías con grandes patrimonios, pero ilíquidos que claramente no son una solución; debe tenerse en cuenta adicionalmente que la Superservicios no es la Superfinanciera, y que su objetivo principal no es asegurar que los acreedores sean pagados, sino garantizar la continuidad del servicio, que es otro objetivo diferente.

viernes, 11 de febrero de 2011

LAS VULNERABILIDADES DEL SECTOR ELECTRICO Y DE LOS AVANCES EN INFRAESTRUCTURA


Por
ANGEL CASTAÑEDA MANRIQUE

El sector eléctrico se acaba de salvar de lo que hubiera podido ser una catástrofe institucional y sobre todo, un retroceso para la participación privada en este renglón de la economía.

En efecto, un comercializador de energía que fue suspendido del mercado eléctrico por no cumplir con las garantías requeridas para la operación en el mismo, interpuso una acción de tutela para buscar que a través de la vía judicial, no solo que no se aplicaran las reglas de comportamiento establecidas por el regulador (regulación de comportamiento), sino que además se le diera una oportunidad de volver a actuar en el mercado, sin haber cumplido con los compromisos de pago de la energía efectivamente utilizada.
Por encima de las evaluaciones de carácter jurídico que puedan hacerse respecto de la tutela, de sus alcances y en general, de los peligros que ésta tiene frente a la estabilidad de éste y de otros sectores, parece importante resaltar algunas lecciones que deberían llevar a los agentes a una reflexión de las vulnerabilidades implícitas del sector, y de como trabajar para cubrirlas.
En ese sentido, en primer lugar, es claro que el fenómeno de ese comercializador de energía, no lo afecta solamente a él y por tanto, el daño colateral de su caída, no puede limitarse a la conclusión simplista de que es un caso aislado con efectos marginales.
En efecto, ese comercializador tenía suscritos varios de los más importantes contratos con la demanda no regulada, la cual no solo evidenció la fragilidad de los contratos del sector eléctrico, sino que además evidenció la facilidad como sus instrumentos de cobertura se iban al suelo; algunos de estos usuarios tuvieron que recurrir a otros comercializadores con generación propia, pactando precios muy superiores a los que originalmente tenía; otros se encuentran discutiendo las facturas que ese comercializador envió, modificando el precio del contrato y trasladando el riesgo de bolsa y otros incluso, tuvieron que pagar por un derecho que ya tenían de escoger el prestador del servicio.
Recuperar la confianza de esos usuarios no regulados, que mueven una cantidad importante de la energía del país, no será fácil y de hecho, se pudo haber perdido una aliado del modelo.
Un segundo punto de reflexión tiene que ver con los otros agentes que siguieron la suerte de ese comercializador incumplido, sin que fueran responsables de los mismos; en este sentido, pareciera importante ver la experiencia que el mundo entero ha tenido con la crisis financiera, y con los "sapos" que el mundo capitalista tuvo que tragarse, para poder concluir que hay ocasiones donde es preferible salvar a un agente, antes de que se quiebre y se caigan otras fichas de dominó, que hacen que el problema tenga efectos colaterales geométricos. Vale la pena preguntarse si el sector debió ver objetivamente el problema y proponer soluciones creativas que permitieran el pago de las deudas, y la reducción de los efectos al mínimo posible.
Un tercer punto de reflexión, tiene que ver con la actuación de la SSPD, y de manera general, con el sistema de intervenciones para las SSPD; en este caso en particular, la SSPD decidió no intervenir al comercializador, por considerar que no había forma de salvarla, olvidando que el objetivo de la intervención en un mercado como el MEM, no está únicamente asociado a salvar la empresa, sino a mantener un orden en el mercado. La intervención oportuna de la SSPD hubiera contribuido por lo menos a no dejar los contratos de compra que tenía suscritos el comercializador en el limbo, y por lo menos a disminuir los riesgos a los que se expuso la demanda. Es claro que la experiencia acumulada de la SSPD en intervenciones como la de EMCALI y otras, le han enseñado que las intervenciones son una fuente de problemas, para los cuales la estructura institucional actual, no tiene la capacidad de una reacción adecuada. En ese sentido, habría que pensar en soluciones que permitan que este mecanismo de intervención funcione o que por lo menos, no sea algo con que los agentes cuenten.
Finalmente, y aunque parezca increíble, habría que reflexionar si el sector se ha ocupado de lo urgente y no ha trabajado en lo importante. El Congreso de la república aprobó la ley de Insolvencia Económica, excluyendo expresamente a las empresas de servicio público, dejando a los acreedores de éstas y a las empresas mismas, sin un instrumento valioso al cual se podría recurrir en momentos de crisis.
Según el decir de las personas involucradas, la exclusión se dio por una disputa de competencias que se dio entre el Supersociedades y la Superservicios de la época, que finalmente resultó nefasto. El sector de servicios públicos en general, debería mirar con más atención estos temas, tener un comportamiento más estratégico y no dejar que rencillas institucionales perjudiquen la posición de los agentes.
Estos puntos que son sin duda vulnerables, abren espacios para que se produzcan efectos como el de la tutela que intento ese comercializador incumplido, que actuó como león enjaulado, arañó, mordió y casi se escapa